Wenn Deutschland Ende 2026 den Glücksspielstaatsvertrag evaluieren wird, steht eine Frage im Mittelpunkt: Wie groß ist der illegale Glücksspielmarkt – und welche Rolle spielt er für die Wirksamkeit der Regulierung? Der sogenannte Schwarzmarkt gilt als entscheidender Gradmesser dafür, ob die deutsche Glücksspielpolitik ihre Ziele erreicht. Denn der Glücksspielstaatsvertrag von 2021 verfolgt ausdrücklich das Prinzip der „Kanalisierung“: Glücksspiel soll nicht verschwinden, sondern in legale und kontrollierte Angebote gelenkt werden.
Ob dieses Ziel erreicht wird, entscheidet sich letztlich daran, wie attraktiv der regulierte Markt im Vergleich zum unregulierten Angebot bleibt.
Parallelwelt außerhalb der Regulierung
Mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 wurde in Deutschland ein engmaschiges System aus Lizenzpflichten, technischen Kontrollen und Spielerschutzmechanismen geschaffen. Dazu gehören unter anderem Einzahlungslimits, zentrale Sperrdateien sowie umfassende Überwachungsmechanismen durch die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL).
Gleichzeitig existiert jedoch ein globaler Online-Markt, der sich diesen Regeln entzieht. Viele Plattformen wirken professionell und verfügen über Lizenzen aus Drittstaaten oder anderen EU-Jurisdiktionen wie Malta, Curaçao oder Gibraltar. Dennoch gelten sie nach deutschem Recht als illegal, weil sie weder die deutschen Spielerschutzstandards noch die steuerlichen Vorgaben erfüllen.
Für Spieler ist diese Unterscheidung häufig kaum erkennbar. Gerade diese Intransparenz gilt als eine der größten Herausforderungen für die Regulierung.
Der Schwarzmarkt als zentraler Maßstab der Regulierung
In der Evaluierung des Staatsvertrags wird der Schwarzmarkt nicht nur als Randphänomen betrachtet, sondern als zentraler Indikator für die Funktionsfähigkeit der Regulierung. Wissenschaftliche Gutachter werden insbesondere untersuchen, ob bestimmte Regeln möglicherweise unerwünschte Ausweichbewegungen auslösen.
Zu den besonders diskutierten Maßnahmen gehören beispielsweise:
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das monatliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro,
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sowie die 5-Sekunden-Regel bei virtuellen Automatenspielen.
Sollte sich zeigen, dass streng regulierte Angebote Spieler verstärkt zu unregulierten Plattformen treiben, könnte dies als strukturelles Problem der Regulierung interpretiert werden.
Wie der illegale Markt überhaupt gemessen werden soll
Die größte Herausforderung besteht darin, den Schwarzmarkt überhaupt belastbar zu erfassen. Illegale Anbieter veröffentlichen keine Geschäftsberichte oder Umsatzzahlen.
Für die Evaluation 2026 sollen deshalb mehrere Methoden kombiniert werden:
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Web-Monitoring und Traffic-Analysen: Analyse von Zugriffen aus deutschen IP-Adressen auf nicht lizenzierte Glücksspielseiten.
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Zahlungsstromanalysen: Untersuchung von Transaktionen über Banken und Zahlungsdienstleister, insbesondere bei Zahlungen mit dem Merchant-Code MCC 7995, der typischerweise für Glücksspiel verwendet wird.
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Repräsentative Spielerbefragungen: Anonyme Studien sollen zeigen, wie viele Spieler bewusst oder unbewusst illegale Angebote nutzen.
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Daten von Strafverfolgungsbehörden: Auch Ermittlungsverfahren nach § 284 StGB wegen illegalen Glücksspiels werden als Indikator für Marktaktivität berücksichtigt.
Erst durch die Kombination dieser Datenquellen soll ein realistischeres Bild des Marktes entstehen.
Regulierung durch technische Maßnahmen
Ein weiterer Bestandteil der Evaluierung betrifft die Frage, wie wirksam die bisherigen Durchsetzungsinstrumente sind. Dabei stehen vor allem zwei Maßnahmen im Fokus:
Payment-Blocking: Banken und Zahlungsdienstleister sollen Zahlungen an illegale Anbieter blockieren. Gleichzeitig wird untersucht, wie leicht sich diese Maßnahmen über Kryptowährungen oder alternative Zahlungsmodelle umgehen lassen.
IP-Blocking: Internetanbieter können verpflichtet werden, den Zugriff auf bestimmte Webseiten zu sperren. Kritiker weisen jedoch darauf hin, dass solche Sperren technisch relativ leicht über VPN-Verbindungen umgangen werden können.
Die Evaluierung soll klären, ob diese Maßnahmen tatsächlich zur Kanalisierung beitragen oder lediglich symbolische Wirkung haben.
Spielerschutz als entscheidendes Argument
Besonders sensibel ist der Zusammenhang zwischen Spielerschutz und Schwarzmarkt. Illegale Anbieter werben teilweise aktiv damit, keine Abfragen der deutschen Sperrdatei OASIS oder der Limitsysteme wie LUGAS durchzuführen.
In der Evaluierung wird deshalb auch untersucht, ob gesperrte Spieler systematisch auf illegale Plattformen ausweichen. Hinweise darauf liefern unter anderem Berichte aus Suchtberatungsstellen und Therapieeinrichtungen.
Sollte sich bestätigen, dass die deutschen Schutzmaßnahmen lediglich dazu führen, dass Spieler in unregulierte Angebote abwandern, hätte dies weitreichende Konsequenzen für die zukünftige Regulierung.
Wirtschaftliche Dimension des Schwarzmarkts
Neben den sozialen Auswirkungen spielt auch der fiskalische Effekt eine Rolle. Während lizenzierte Anbieter Glücksspielsteuern zahlen, entziehen sich illegale Betreiber dieser Pflicht vollständig.
Das führt zu einem strukturellen Wettbewerbsvorteil für den Schwarzmarkt: Ohne Steuerlast und mit geringeren Compliance-Kosten können illegale Plattformen oft höhere Auszahlungsquoten (RTP) oder größere Bonusangebote anbieten.
Die Evaluation soll deshalb auch berechnen, welche Steuerausfälle durch illegale Angebote entstehen und ob die aktuelle Steuerstruktur die Kanalisierung des Marktes unterstützt oder behindert.
Europäische Dimension der Regulierung
Da Online-Glücksspiel grenzüberschreitend funktioniert, kann der Schwarzmarkt nicht ausschließlich national betrachtet werden. Die Evaluierung wird daher auch untersuchen, wie effektiv die Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden – etwa der Malta Gaming Authority – funktioniert.
Zudem spielt die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs eine Rolle, insbesondere im Hinblick auf die Dienstleistungsfreiheit im EU-Binnenmarkt.
Ein Spiegel der Regulierung
Am Ende könnte sich der Schwarzmarkt als der wichtigste Indikator für die Zukunft der deutschen Glücksspielpolitik erweisen. Wächst der illegale Markt, würde dies darauf hindeuten, dass das Gleichgewicht zwischen Spielerschutz und Attraktivität des legalen Angebots verloren gegangen ist.
Schrumpft er hingegen, könnte dies als Beweis dafür gelten, dass der deutsche Regulierungsansatz funktioniert.
Die Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags 2026 wird deshalb nicht nur eine technische Analyse der Regulierung sein – sondern auch eine grundlegende Entscheidung darüber, wie streng oder liberal der Glücksspielmarkt in Deutschland künftig gestaltet wird.
